مرکز پژوهش‌های مجلس در اقدامی ارزشمند و قابل‌توجه، به ارائه ریشه‌های بودجه‌ای شکل‌گیری نرخ‌های تورم مزمن در اقتصاد ایران پرداخته و نقش «مجلس» را در این سازوکار مورد بررسی قرار داده است.
این گزارش پژوهشی که با عنوان «مجلس، بودجه، تورم» از سوی «زهرا کاویانی»، «عاطفه سیدمومنی» و «ماریه عزیزی‌راد» و به مدیریت «علی مدنی‌زاده» تهیه شده، «دست‌اندازی غیرمستقیم دولت به منابع بانک مرکزی» با کمک «قوانین بودجه» را مورد توجه قرار داده و حاکی از این است که «در فرآیند تصویب قوانین بودجه، احکام و تبصره‌های تورم‌زای متعددی به لوایح بودجه اضافه می‌شود» که بار تورمی شدیدتری را در مقایسه با لوایح اولیه بودجه، به اقتصاد وارد می‌کند.
این موضوع از این حیث اهمیت دارد که ادبیات اقتصادی بر لزوم حفظ تورم در سطوح پایین (یعنی تورم تک‌رقمی زیر 5 درصد) تاکید شدیدی دارد و در اکثریت مطلق کشورهای جهان هم مساله تورم مزمن به شکلی حل شده است. طبق این گزارش، از حدود 175 کشور مورد بررسی، تقریبا 150 کشور موفق به دستیابی به تورم تک‌رقمی پایدار شده‌اند و «اقتصاد ایران از نظر بالا بودن تورم، در میان 10کشور نخست، بعد از اقتصادهایی مانند بلاروس، اتیوپی، گینه و بوتان و ونزوئلا قرار داشته است».
این در حالی است که «بالا بودن نرخ تورم از قدرت خرید خانوار به‌طور ناآگاهانه می‌کاهد و مانند مالیات بر درآمد عمل کرده و انگیزه عرضه کار و سرمایه را می‌کاهد و اقتصاد را کوچک می‌کند. در عین حال سبب بازتوزیع منابع از یک قشر به قشر دیگر می‌شود و بنابراین رفاه خانوارها، به خصوص دهک‌های پایین درآمدی را کاهش می‌دهد. همچنین نوسان این نرخ منجر به بی‌ثباتی در محیط اقتصاد کلان و در نتیجه افزایش بی‌اعتمادی، کاهش سرمایه‌گذاری و کاهش رشد اقتصادی می‌شود».
تبدیل بدهی‌های دولتی به تورم مزمن
براساس این گزارش، تبعات منفی بزرگ تورم، ضرورت بررسی عوامل ایجادکننده آن را نشان می‌دهد و تداوم «تورم مزمن» در اقتصاد ایران، نه تنها ناشی از سیاست‌گذاری‌های مالی و پولی بوده، بلکه عوامل متعدد دیگر مانند «رابطه بین نهادهای اقتصادی»، «قوانین و مقررات»، «روابط اقتصاد سیاسی» و «چانه‌زنی ذی‌نفعان تورم» و... نیز در آن نقش داشته است.
این گزارش نشان می‌دهد که «رشد پایه پولی به‌عنوان تنها منشأ تورم در بلندمدت»، تحت‌تاثیر همه این عوامل بوده است. طبق این بررسی، با تصویب «قانون ممنوعیت استقراض دولت از بانک مرکزی» در سال 1379 و از دهه هشتاد به این‌سو، «سهم بدهی‌های دولت به بانک مرکزی» از پایه پولی کم شده و این بدهی‌ها عمدتا به «بدهی‌های بانک‌ها به بانک مرکزی» تبدیل شده و همزمان با افزایش قیمت نفت، به سهم «دارایی‌های خارجی بانک مرکزی» از پایه پولی نیز افزوده شده است.
این بررسی حاکی از این است که با وجود تبدیل «بدهی‌های دولت به بانک مرکزی» به «بدهی‌های بانک‌ها به بانک مرکزی» در دهه هشتاد، از سال 1390 به بعد، بدهی دولت و موسسات دولتی به بانک مرکزی نیز رشد قابل‌توجهی یافته است. این بررسی، از این حقیقت مهم خبر می‌دهد که در اقتصاد ایران، استقراض از شبکه بانکی به‌عنوان یک منبع مهم تامین مالی دولت همواره مطرح بوده و این مساله با اثرگذاری بر رشد پایه پولی، تبعاتی از قبیل «تورم مزمن» را همواره در پی داشته است. با این حال، بررسی انجام شده حاکی از آن است که بخش زیادی از بدهی‌های دولتی به شبکه بانکی، در نتیجه تکالیفی است که در تبصره‌های قوانین بودجه مجلس به دوش دولت و شبکه بانکی گذاشته می‌شود.
آسیب‌شناسی تورم بیرون از بانک مرکزی
براساس این پژوهش، به دلیل اینکه بانک مرکزی در ایران از استقلال کافی برخوردار نیست، در بررسی تورم مزمن نباید صرفا بانک مرکزی را مورد توجه قرار داد، «بلکه دولت و دیگر نهادهای قانون‌گذار در این زمینه نقشی بسزا دارند».
این بررسی توجه خود را به اثرپذیری تورم از بودجه معطوف کرده و برای رسیدن به این هدف، تبصره‌هایی را در بودجه مورد تمرکز قرار داده که تکالیفی را از جنس «اعطای تسهیلات» به شبکه بانکی تحمیل می‌کنند. تصویب این موارد منجر به این می‌شود که هر سال، بدهی‌های مختلفی برای بخش‌های دولتی و عمومی ایجاد شود که «به‌عنوان عملکرد درآمد و مخارج دولت در بودجه منظور نمی‌شود» و در نتیجه، «الزام و نظارت جدی برای بازپرداخت آنها وجود ندارد».
مورد اول از اثرگذاری بودجه بر تورم، تامین مالی مستقیم با استفاده از منابع بانک مرکزی است که مصداق بارز موضوع «سلطه سیاست مالی بر سیاست پولی» به شمار می‌رود.
در سطح بعدی که در تبصره‌های بودجه‌ای کشور رایج‌تر است، تکالیف تحمیل شده به بانک‌ها قرار دارد که مصداق «سرکوب مالی» است که نمونه‌هایی مثل «تکلیف به بانک‌های عامل برای اعطای تسهیلات به مصارف یا گروه‌های خاص، اعطای تسهیلات با نرخی کمتر از نرخ بازار، اعمال امهال بدهی یا بخشودگی و پذیرفتن نوع خاصی از وثایق» را می‌توان برای آن ذکر کرد. این سرکوب منجر به «کاهش قدرت بانک‌ها در مدیریت منابع شده» و در نهایت منجر به «افزایش مطالبات غیرجاری» و در نتیجه «اضافه برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی» خواهد شد که به رشد پایه پولی و تورم دامن می‌زند.
این مساله، به دلیل راحتی و ارزانی دسترسی به منابع مالی، جلوی تشکیل و گسترش بازار سرمایه را نیز می‌گیرد، باعث افزایش بدهی‌های دولت می‌شود و مدیریت ریسک در بانک‌ها را هم تضعیف می‌کند.
دو کانال تورمی صندوق توسعه ملی
این پژوهش سپس به بررسی تبعات تورمی سیاست‌های معطوف به صندوق توسعه ملی پرداخته و دو عامل را در زمینه استفاده از صندوق توسعه ملی ذکر کرده که پیامدهای تورمی در پی دارد: نخست، «کاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفت و گاز نسبت به مقدار پیش‌بینی شده در قانون» و دوم، «اجازه به استفاده ریالی از محل منابع صندوق».
این دو مورد، منجر به فروش منابع ارزی صندوق به بانک مرکزی و افزایش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و در نتیجه رشد پایه پولی شده که پیامدهای تورمی در پی خواهد داشت.
این پژوهش البته در ادامه توضیح می‌دهد که در شرایطی که «موجودی حساب ذخیره ارزی کافی نیست و در سال‌های گذشته از منابع صندوق توسعه ملی هم اضافه برداشت شده است»، در حال حاضر کاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی اجتناب‌ناپذیر است».
این تحقیق، ایراداتی را بر قانون کنونی صندوق توسعه ملی وارد کرده و آن را نیازمند اصلاح دانسته است. از جمله اینکه «در حال حاضر بودجه، مطابق با منابع نفتی در دسترس تنظیم می‌شود و این در حالی است که رابطه بودجه با نفت باید از جهت بودجه به نفت باشد نه نفت به بودجه؛ یعنی مطابق نیاز بودجه‌ای از منابع نفتی برداشته شود».
طبق این یافته‌ها، با درجه اولویتی کمتر از صندوق توسعه، سیاست‌های ارزی نیز می‌تواند بر ایجاد تورم در اقتصاد اثرگذار باشد.
بر این اساس، سیاست ارزی به‌عنوان بخشی از سیاست پولی در حیطه اختیارات بانک مرکزی قرار دارد و هرگونه اقدام دولت به دخالت در بازار ارز یا تعیین قیمت ارز در قانون بودجه به نوعی دخالت در سیاست ارزی است.
این متن توضیح می‌دهد که «تغییر در نرخ ارز منجر به تغییر در میزان دارایی‌های خارجی بانک مرکزی می‌شود، زیرا بانک مرکزی باید دارایی‌های خارجی خود را با نرخ تعیین شده به فروش برساند و در نتیجه علاوه بر آنکه استقلال بانک مرکزی را کاهش می‌دهد، می‌تواند پیامدهای تورمی نیز در پی داشته باشد.به عبارت دیگر، در این سازوکارها، افزایش ارزش ریالی «دارایی‌های خارجی بانک مرکزی» است که از مجاری «پایه پولی» به افزایش حجم نقدینگی و رشد سطح قیمت‌ها دامن می‌زند.
افزایش بدهی‌ها با وجود منع قانونی
این پژوهش پس از توضیح مبانی گفته شده، به سراغ متن قوانین بودجه در سال‌های گذشته (1392 تا 1394) رفته و مصداق‌های سیاست‌های تورمی را در این قوانین مشخص کرده‌است.
بر اساس این متن، با وجود تصریح قانونی در قانون بودجه سال 1392 مبنی بر اینکه «اعطای هرگونه تسهیلات بانکی به بخش دولتی مشروط به عدم افزایش خالص بدهی بخش دولتی به نظام بانکی است» و همچنین «هرگونه استفاده از تسهیلات ارزی مشروط به عدم افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی بوده و استفاده از خط اعتباری بانک مرکزی برای پرداخت تسهیلات ریالی منوط به عدم افزایش مطالبات بانک مرکزی از سیستم بانکی است»، ولی در عمل مفاد همین قوانین بودجه، به افزایش بدهی‌ها و در نتیجه رشد پایه پولی و تداوم تورم، منجر شده است.
این یافته‌ها نشان می‌دهد در هر سه سال مورد بررسی، مقادیر قابل توجهی به بانک‌ها تکلیف شده است و فقط بدهی‌های ایجاد شده از طریق قوانین بودجه از سال 1392 تا 1394، ظرفیت رشد پایه پولی با نرخ‌های به ترتیب 8/ 31 درصد، 2/ 13 درصد و 6 درصد را داشته است.
یعنی تنها به واسطه قانون بودجه، رشد قابل توجهی در پایه پولی ایجاد می‌شود. پژوهش انجام شده از این موضوع و اهمیت بالای آن، چنین نتیجه گرفته است که «به‌نظر می‌رسد سیاست‌گذار در تصویب قانون بودجه تصویر دقیقی از ارقام مصوب ندارد.»البته ارقام گفته‌شده به صورت بالقوه می‌توانسته بر رشد پایه پولی اثرگذار باشد و دقیقا نمی‌توان اثر این مساله بر رشد پایه پولی در سال‌های گذشته را سنجید. این پژوهش در این خصوص می‌گوید: «از آنجا که عملکرد ارقام فوق در دسترس نیست، نمی‌توان عنوان کرد که تکلیفات قانون بودجه چه میزان در افزایش پایه پولی سهم داشته است، اما در صورت تحقق، سهم قابل توجهی را دارد.»
توصیه‌های سیاستی برای بودجه‌های آتی
گزارش منتشرشده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس، در ادامه برخی از توصیه‌های سیاستی را به مجلس ارائه کرده که در بررسی لوایح بودجه سنواتی بعدی می‌تواند به کار بگیرد تا منجر به کاهش آثار تورمی بودجه شود. این توصیه‌ها از دو منظر ارائه شده است: «اصلاح بندها و تبصره‌های تورم‌زا در قانون بودجه نسبت به لایحه» و «عدم اضافه کردن و تصویب تبصره‌ها و بندهای تورم‌زا».
درخصوص منظر نخست، به ترتیب اهمیت به مواردی شامل «تکلیف به بانک مرکزی برای استفاده از منابع بانک مرکزی از طریق بانک‌های عامل یا غیره»، «برداشت ریالی از صندوق توسعه ملی»، «تکلیف به بانک‌های عامل برای اعطای وام از طریق منابع داخلی بانک‌ها»، «امهال یا بخشودگی از طریق بانک‌های عامل بدون تامین منابع ازسوی دولت» و «اعطای وام از منابع داخلی بانک‌ها با نرخ سود پایین‌تر از نرخ‌های مصوب یا بازار یا اعطای وامهای با دوره تنفس متفاوت از روال عمومی بانک‌ها» اشاره شده که به طور مستقیم بر تورم اثرگذار هستند و مجلس باید در راستای مقابله با تورم، در قوانین بودجه آنها را اصلاح کند.
همچنین سه مورد دیگر یعنی «اجازه هرگونه دریافت وام توسط دولت یا شرکت‌های دولتی از بانک‌های عامل در صورت تامین منابع از سوی بودجه دولت»، «تکلیف به بانک‌های عامل برای پذیرش وثایق در قبال پرداخت وام» و «تکلیف به بانک مرکزی برای امور نظارتی یا سیاست ارزی یا ارائه گزارش‌های ادواری در رابطه با مسوولیت اصلی این نهاد یعنی کنترل تورم» نیز وجود دارد که اگرچه اثرات غیرمستقیم بر تورم دارد؛ ولی نیازمند اصلاح از سوی مجلس است.
در خصوص منظر دوم نیز، این پژوهش توضیح می‌دهد که در سال‌های گذشته در برخی از موارد، بندها و تبصره‌های تورم‌زا از ابتدا در لایحه تقدیمی دولت وجود نداشته و در فرآیند تصویب قانون در مجلس، توسط نمایندگان به قانون اضافه شده است. این پژوهش در توضیح اهمیت این موضوع توضیح می‌دهد: «این‌گونه موارد از اهمیت بالایی برخوردار است؛ زیرا به طور معمول بندهایی که طی یک سال در قانون وارد می‌شوند، در سال‌های بعد از ابتدا در لوایح تقدیمی دولت قرار دارند و از آنجا که در سال‌های گذشته تعهداتی برای آنها ایجاد شده، امکان حذف آنها از قانون بودجه مشکل خواهد بود و از این‌رو تبدیل به یک فرآیند دائمی تورم‌زا می‌شوند.»
نویسندگان در ادامه موارد متعددی را برشمرده‌اند که در فرآیند تصویب بودجه در مجلس، از سوی نمایندگان اضافه شده‌اند و تعهدات مشابهی را در سال‌های آتی به همراه داشته‌اند که از عوامل مهم فشار بر پایه پولی و تورم بوده است.