صندوق توسعه ملی از دل تجربه حساب ذخیره ارزی متولد شد اما اصلاحات ساختاری نتوانست تجربه‌ای متفاوت برای آن رقم بزند. منابع این صندوق بین نسلی قربانی اهداف بودجه‌ای شده است.
زینب کوهیار / آینده نگر
دولت ایران در سال 1301 تصمیم گرفت از دولت آمریکا برای جبران کسری بودجه استقراض کند. شرط اما این بود که یک مستشار آمریکایی برای سروسامان دادن و امروزی کردن روش‌های مالیه در ایران به کشور بیاید. این مستشار کسی نبود جز دکتر میلسپو که در یک مأموریت پنج‌ساله دستی به سر و روی دخل و خرج کشور کشید. می‌گویند میلسپو با دیدن اوضاع به‌هم‌ریخته مالی ایران و بی‌تجربگی سیاسیون ایران بود که گفت: «عملیات یک سیاستمدار بی‌تجربه در امور مالی، همانند رها کردن گاو نر در مغازه چینی‌فروشی است». تنها یک سال دیگر تا 100 سالگی حضور میلسپو در امور مالیه مانده درحالی‌که تنها تجربه صندوق توسعه ملی و هزینه‌کردهای آن نشان می‌دهد اینجا در هنوز روی همان پاشنه‌ای می‌چرخد که زمان میلسپو می‌چرخید.
وقتی اساسنامه صندوق خیلی مهم نیست
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی عملکرد صندوق توسعه ملی از آغاز تأسیس تا آخرین روز سال گذشته را بررسی کرده است. تحلیل‌گران در این مرکز به این نتیجه رسیده‌اند که بخش قابل توجهی از منابع صندوق توسعه ملی با کسب مجوز یا تصویب قوانین مختلف خارج از آنچه مورد نظر اساسنامه صندوق بوده هزینه شده است. در واقع قوانین جاری کشور و مصوبات دولت و مجلس شورای اسلامی دست بالا را در صرف منابع صندوق داشته و هرچند خلاف قوانین صندوق بوده اما پرداخت‌ها براساس این قوانین انجام شده است. مرکز پژوهش‌های مجلس سهم پرداخت‌های به این شکل را از کل تسهیلات ارزیِ مسدودشده صندوق 41 درصد دانسته است درحالی‌که کل تسهیلات ارزی پرداخت‌شده توسط صندوق توسعه ملی 67.87 میلیارد دلار بوده است. از سوی دیگر 613 هزار میلیارد ریال قرارداد تسهیلات ارزی هم بسته شده که 45 درصد از آن خارج از روال اساسنامه صندوق توسعه ملی بوده است.
براساس اساسنامه صندوق توسعه ملی این صندوق باید منابع خود را برای اجرای پروژه‌های توسعه‌ای در اختیار بخش خصوصی، عمومی غیردولتی و تعاونی قرار دهد اما شواهد نشان می‌دهد منابع ورود این صندوق به بخش‌هایی غیر از این سه بخش هم پرداخت شده است. این پرداخت‌ها هرچند قانونی بوده اما برخلاف اساسنامه صندوق است. در واقع احکام بودجه رباینده منابع صندوق است. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس بیش از 27 میلیارد دلار خارج از روال اساسنامه صندوق توسعه ملی از منابع صندوق هزینه شده است. مهار و تنظیم آب‌ها، توسعه اراضی کشاورزی در خوزستان و ایلام، انتقال آب به اراضی سیستان، آبیاری تحت فشار که در قانون بودجه سال 95 مصوب شده بود، آب‌رسانی به روستاها که در قانون بودجه سال 94 آمده بود، طرح تکمیل انتقال آب به اراضی سیستان که در قانون بودجه سال 97 دیده شده از جمله احکامی است که مقابل اساسنامه صندوق ایستاده و از آن پول طلب کرده است. برای مهار و تنظیم آب‌ها 8 میلیارد دلار از منابع صندوق نزد بانک مرکزی مسدود شده و 7 میلیارد و 999 میلیون دلار آن پرداخت شده است. توسعه اراضی کشاورزی در خوزستان و ایلام یک میلیارد و 460 میلیون دلار برای صندوق توسعه ملی آب خورده است. انتقال آب به اراضی سیستان، آبیاری تحت فشار و آب‌رسانی به روستاها هریک به تنهایی 500 میلیون دلار هزینه روی دست صندوق توسعه ملی گذشته است و 13 میلیارد دلار از منابع صندوق هم خرج دیگر احکام بودجه‌ای و تکالیف خارج از اساسنامه شده است.
اما چه بر سر تسهیلات ریالی آمده است؟ گزارش‌ها نشان می‌دهد که پایان سال 93، تسهیلات ریالی صندوق توسعه ملی با عاملیت بانک‌ها به متقاضیان پرداخت شده است. کل مبالغ پرداختی طی این مدت 118.8 هزار میلیارد ریال بوده است و تا پایان اسفندماه سال گذشته، 87.6 هزار میلیارد ریال از این میزان بدون احتساب سود به صندوق بازگشته است. 31.2 هزار میلیارد ریال هم در بانک‌ها با عنوان تسهیلات جاری باقی مانده است و نکته مهم این‌که این بخش از تسهیلات ریالی به طور کامل به تکالیف بودجه‌ای مربوط است.
براساس سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه و البته آنچه در اساسنامه صندوق توسعه ملی آمده، سالانه 20 درصد از منابع صندوق در اختیار بانک‌های خصوصی و دولتی قرار می‌گیرد تا از طریق بانک‌ها به بخش‌های کشاورزی، صنعت و گردشگری و... اختصاص پیدا کند. زمانی که وام‌گیرندگان اقساط خود را بپردازند، این پول دوباره از سوی بانک برای پرداخت تسهیلات به طرح‌های دیگر در همین زمینه‌ها صرف می‌شود. از ابتدای سال 94 تا سال پایان سال 97، کل تسهیلات ریالی که صندوق توسعه ملی به این روش پرداخته، 334.7 هزار میلیارد ریال بوده است. از این میزان 36.6 هزار میلیارد ریال به اجرای احکام بودجه اختصاص یافته است. قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری هم از قوانینی است که برخلاف اساسنامه صندوق توسعه ملی بود اما 66.9 هزار میلیارد ریال از منابع آن را صاحب شد. به طور کلی صندوق توسعه ملی تا پایان سال 97، 613 هزار میلیارد ریال تسهیلات ریالی بر مبنای قوانین بودجه سنواتی، ماده 52 قانون الحاق و قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری پرداخت کرد که از این میزان 278 هزار میلیارد ریال یعنی 45 درصد خارج از روال صندوق توسعه ملی بوده است.
بررسی‌ها نشان می‌دهد صندوق توسعه ملی از آغاز کار خود تا پایان سال 97، بیش از 100 میلیارد دلار ورودی داشته اما بخش‌های خصوصی، عمومی غیردولتی و تعاونی تنها از 19 میلیارد دلار آن استفاده کرده‌اند. مابقی پرداختی‌های صندوق بیش از هرچیز برای جبران نیازهای جاری و براساس لوایح و طرح‌های بودجه هزینه شده است. این گزارش‌ها نشان می‌دهد رفتار دولت‌ها با صندوق توسعه ملی مشابه حساب ذخیره ارزی است که بحث بین نسلی بودن آن مطرح نبود و بیشتر بر نقش آن به عنوان ضربه‌گیر بودجه تاکید می‌شد.
وقتی حساب ذخیره ارزی کارآمد نبود
حساب ذخیره ارزی براساس ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه ایجاد شد. هدف از ایجاد این حساب ثبات در درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت خام بود. قرار بود حساب ذخیره ارزی جلوی بروز بیماری هلندی را بگیرد، ضربه‌گیر بودجه شود و جایی برای ذخیره مازاد درآمدهای نفتی. اما بررسی‌ها نشان داد که برداشت‌های دولتی نسبت به بخش غیردولتی از حساب ذخیره ارزی بیش از انتظار و اساسنامه حساب ذخیره ارزی بوده است. مجموع برداشت‌های دولتی به بخش غیردولتی از حساب ذخیره ارزی تنها در دوره برنامه سوم توسعه 4.53 برابر بوده است درحالی‌که براساس قانون دولت تنها می‌توانست از 50 درصد موجودی این حساب برداشت کند.
این دست‌اندازی‌ها به منابع حساب ذخیره ارزی طی دهه 80 و 90 درحالی انجام شد که ایران سابقه راه‌اندازی چنین حسابی را در سال 1304 داشت و منابع ذخیره‌شده در این صندوق، در روزهای سختی به کمک مردم ایران آمد. در سال 1304 با ابتکار مجلس شورای مشروطیت، فصل تازه‌ای در بوجه عمومی کشور ایجاد شد. براساس قانون بودجه آن سال وجوهی که بابت حق انحصار قند، شکر و چای وصول می‌شد، با عنوان ذخیره کنار گذاشته می‌شد. از این تاریخ تا سال 1320 که ایران توسط نیروهای متقفین در جریان جنگ جهانی دوم اشغال شد و اوضاع کشور به هم ریخت، این ذخیره که البته ریالی بود، حفظ شده بود. مجموع وجوه اندوخته‌شده در این 16 سال، 1870675884 ریال بود و البته وقتی اهمیت کمی آن درک می‌شود که بدانیم مجموع درآمدهای بودجه دولتی در سال 1318، رقمی معادل 1930096700 ریال و در سال 1320، 3613700000 ریال بود. یعنی ذخایر ریالی در این دو سال به ترتیب 97 درصد و 52 درصد درآمدهای همین سال‌ها بود. در سال 1308 عواید حاصل از نفت از بودجه عمومی حذف شد و با ایجاد سازوکاری به اسم ذخیره ارزی، درعمل تا سال 1320 اقتصاد بدون نفت در کشور حکم‌فرما بود. هرچند در سال 1312 هم‌زمان با اوج‌گیری اختلاف ایران با امتیازنامه نفتی دارسی، رقمی از این منابع برداشت شد اما درآمدهای نفتی حاصل از صادرات همه این سال‌ها دست‌نخورده باقی ماند و به منبع مالی موثری در سال‌های اشغال برای ایران تبدیل شد.
ذخیره ارزی و ریالی که نزدیک به هشتاد سال پیش در قالب بودجه اختصاصی تأسیس شد، در مهرماه سال 1320 پس از ورود قوای متفقین و اشغال ایران، به کار وزارت دارایی وقت آمد. کلیه عواید ناشی از نفت در همان سال به علاوه موجودی حساب ذخیره ارزی کشور به جمع بودجه سال 1320 اضافه شد تا دولت بتواند مخارج پیش‌بینی‌شده در بودجه آن سال را پرداخت کند. نکته جالب این‌که در سال 1321 در روزهای سخت جنگ جهانی دوم، جمع درآمدهای بودجه کشور معادل 3137822940 ریال و هزینه‌های همین سال هم 3137695053 ریال بود یعنی در این سال نه‌تنها بودجه بدون کسری ماند بلکه معادل 127887 ریال مازاد هم داشت اما در سال 1322 که حساب ذخیره ارزی و ریالی کشور به چاهی خشک تبدیل می‌شود، کسری بودجه این سال معادل نصف بودجه ریال کشور را در بر می‌گیرد. از آن دوره به بعد به ندرت دولت‌های ایران توانستند عواید حاصل از نفت را ذخیره کنند. این عواید سهم اساسی در درآمدهای بودجه‌ای کشور پیدا کرد.
حساب ذخیره ارزی البته بدون بودجه اختصاصی تبدیل به جایی برای اراده عاملان سیاسی می‌شد. بودجه اختصاصی هر سال به مجلس می‌رفت تا سال به سال تکلیف درآمدهای ملی روشن شود و به اطلاع مردم برسد پس مصارف بودجه اختصاصی باید با اجازه هرچه مستقیم دولت باشد. عدم توجه به این واقعیت بود که باعث شد در سال 1320 ذخیره ارزی جمع شود و بدون رعایت حقوق عینی تک‌تک مردم در عواید و درآمدهای ملی به طور مستقیم به بودجه کل کشور انتقال پیدا کند. بعدها در قالب قانون محاسبات عمومی در سال 1349 تعیین تکلیف نفت یکسره به حکومت سپرده شد.
در سال 1380 براساس برنامه پنج ساله سوم، حساب ذخیره ارزی ایجاد شد. براساس قانون برنامه توسعه دولت وقت وظیفه داشت از سال 80، مازاد درآمدهای نفتی را نزد بانک مرکزی نگه دارد. استفاده از این مبلغ تنها زمانی ممکن بود که درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت کم می‌شد و استفاده از این مبلغ برای تأمین کسری ناشی از درآمدهای غیرنفتی بودجه عمومی ممنوع بود. این ماده قانونی بارها و بارها اصلاح شد. قرار شد دولت 50 درصد از حساب ذخیره ارزی را برای سرمایه‌گذاری و تأمین اعتبار طرح‌های تولیدی و کارآفرینی در بخش‌های صنعت و کشاورزی و حمل و نقل استفاده کند. از سوی دیگر سقف درآمدهای ارزی دولت هم در قانون تغییر کرد و قرار شد سقف درآمدها را در قوانین بودجه سالیانه در قالب برنامه مصوب بازنگری کنند. پس از سال 80 در قانون بودجه بارها دست دولت در برداشت از حساب ذخیره ارزی باز گذاشته شد.
برای مثال در سال 1381 تبصره 21 قانون بودجه به دولت اجازه داد در جریان یکسان‌سازی نرخ ارز برای جلوگیری از افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی، از مازاد درآمدهای نفتی استفاده کند و البته برای بازپرداخت تعهدات ارزی سال‌های گذشته از حساب ذخیره ارزی برداشت کند. در قانون بودجه سال 1382 دولت اجازه یافت برای تسریع اجرای عملیات طرح‌هایی در زمینه کشاورزی، منابع آب و نظایر آن بیش از 2 میلیارد دلار از حساب ذخیره ارزی بردارد. این درحالی بود که دولت نه‌تنها درآمد نفتی کمتر از پیش‌بینی‌های برنامه سوم توسعه نداشت بلکه با مازاد درآمد حاصل از صدور نفت هم مواجه بود. درواقع این احکام بودجه بود که فلسفه و ماهیت وجودی حساب ذخیره ارزی را زیر سؤال برد.
وقتی همان بلای قبلی سر صندوق توسعه ملی می‌آید
وقتی حساب ذخیره ارزی همه را ناامید کرد قرار شد پس از اصلاحات قانونی صندوق توسعه ملی شکل بگیرد که ورای یک ضربه‌گیر برای بودجه عمل می‌کرد. این صندوق با این فلسفه شکل گرفت که مازاد درآمدهای نفتی را حفظ و آن را در جایی سرمایه‌گذاری کند که عواید آن به نسل‌های آینده هم برسد. تجربه صندوق توسعه ملی اما آن‌طور که باید موفق نبوده و رفتار دولت‌ها نسبت به ارزی که باید عاید نسل‌های آینده شود، تغییری نکرده است. آیا این مشکل از سیاستمداران است که از منابع صندوق توسعه ملی آن‌طور که نباید استفاده می‌کنند؟ آیا گاو نر در مغازه چینی‌فروشی رها شده است؟